——四川省成都市農村土地承包經營權流轉糾紛情況調查

　　● 2017年成都全市土地流轉糾紛受案數高達535件

　　●近80%糾紛為土地承包經營權出租合同糾紛

　　● 50畝以上的規模流轉糾紛數量不斷上升

　　經過半年訴訟，四川省成都市金堂縣趙鎮桐子園村第二十二村民小組等來的是一紙駁回起訴的終審判決。爭議的另一方是天海農業公司，由于拖欠流轉的107.866畝土地地租，被村民小組告上法庭。

　　這起糾紛在成都市中級人民法院（下稱成都市中院）近年來承辦的眾多農村土地經營權案例中具有典型性。據成都市中院統計，2017年，成都全市農村土地承包經營權糾紛受案數高達535件，是2013年的8.23倍，尤其是50畝以上的規模流轉糾紛數量不斷上升。

　　在此背景下，成都市中院對全市受理的土地承包經營權糾紛案件進行了系統梳理，并向主管部門發出了司法建議。

　　1 政策與法律脫節流轉糾紛激增

　　2007年6月，成都作為首批“城鄉統籌綜合配套改革項目”國家級試點城市，率先開展了農村土地承包經營權確權頒證工作，土地流轉也隨之進入快車道。尤其是2013年以來，農村土地流轉規模以11.46%的速度逐年增長，截至2017年10月，共流轉土地近500萬畝，規模流轉率超過60%。

　　在取得驕人成績的同時，涉訴糾紛也逐漸增多。2015年是一個分水嶺。據成都市中院統計，2015年以前，土地承包經營權糾紛雖時有發生，但數量較少，受案數每年大都只有幾十件，且總體持平，但該數據在2015年出現了較大幅度的增加，當年受案數達267件，較2014年增長了4.04倍，且當年受理50畝以上規模流轉糾紛數量是2014年受理數量的22.89倍。2016年受案數達到470件，2017年受案數更是高達535件，其中近80%為土地承包經營權出租合同糾紛。

　　為何2015年后土地流轉糾紛受案數量會出現階梯式增長？成都中院民一庭庭長邱寒表示，除因2015年5月1日起立案登記制在全國范圍內的正式實施，使得原本阻擋于訴訟之外的土地糾紛大量進入司法程序外，土地流轉雙方從蜜月期進入磨合期是另一現實原因。

　　“因農業項目投資周期長，土地承包經營權流轉合同履行期一般較長，與此相應，流轉糾紛也多發于簽約五到八年后，具有明顯的延后性。”邱寒表示，以2016年受理的土地承包經營權糾紛為例，土地流轉合同簽約時間大多在2010年之前。

　　在“走一步看一步”“摸著石頭過河”的探索中，農村土地制度改革主要依靠政策推動，而許多政策與法律規定存在脫節的問題。“目前規范農村土地承包經營權的法律及司法解釋主要有《中華人民共和國農村土地承包法》（2003年施行）、《土地管理法》（2004年修訂）、《最高人民法院關于審理農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（2005年施行），上述法律及司法解釋頒布實施以來，十余年未予修訂，而土地試點改革已經從試點進入全面深化階段。”成都市中院民一庭青年法官牛玉洲全程參與了此次調研，他認為，修法的滯后使法院對于試點期間產生的新問題、新現象難以有效調整。

　　2 訴訟主體錯位案易結事難了

　　唐健是成都市中院審理桐子園村第二十二村民小組與天海農業公司土地承包經營權出租合同糾紛一案的審判長。他告訴記者，之所以二審裁定撤銷一審判決，并駁回原告起訴，關鍵在于桐子園二十二組并不是本案適格的原告。

　　流轉合同以村組名義與天海農業公司訂立，為何村組卻沒有資格當原告呢？唐健解釋，按照《中華人民共和國農村土地承包法》第三十四條、第三十六條規定，“土地承包經營權流轉的主體是承包方。”“土地承包經營權流轉的轉包費、租金、轉讓費等，應當由當事人雙方協商確定。流轉的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。”土地承包經營權流轉和收益請求的主體均是農村家庭承包戶，桐子園村二十二組雖以自己的名義與天海農業公司訂立合同，但流轉合同約束的對象是參與流轉的承包戶，租金支付請求權的主體也是承包戶，桐子園二十二組作為原告起訴與案件缺少法律上的直接利害關系，因此不是本案適格的原告。

　　然而，在實踐中，為了節省土地流轉磋商成本，村社集體組織往往是作為流轉協議簽約主體，也是與經營業主具體接洽的執行主體，在土地流轉中發揮著重要作用。

　　根據2013年以來的統計數據，村社集體組織以原告身份起訴的糾紛占受理案件總數的73.92%。雖然其系土地承包經營權流轉協議的簽約一方，但仍多因主體不適格而被駁回起訴。

　　法律維權受挫，一些村民走上信訪道路。2013年以來，有關農業主管部門受理流轉糾紛信訪總數逾4000件。值得關注的是，責任主體履約能力差致使糾紛解決難度進一步升級。“即使農戶提起訴訟通過主體審查且獲得法院支持，但由于涉訴企業資金問題導致履約不力，且難以恢復土地原狀，極易引發糾紛信訪投訴，在信訪案件中不乏法院已經審結的案件。”牛玉洲表示。

　　3 亟待多方聯動形成糾紛解決合力

　　土地經營權流轉本質上是在市場化過程中的一般經營形態，產生的問題亦可以通過市場手段解決。對此，成都已經有所行動。

　　2016年成都市出臺《關于推進農村土地流轉履約保證保險的意見》，按照“市場運作、業主出資、財政補貼、保險賠付、農民受益”原則，大力推進“土地流轉履約保證保險”，提出力爭用3年時間實現全市50畝以上耕地規模流轉履約保證保險參保覆蓋面達到90%以上。對于沒有條件開展履約保證保險的地方，要求建立土地流轉保障金制度或土地流轉收益保證保險。

　　“加強土地流轉風險防控，將工作重心前移是關鍵。”成都市統籌城鄉和農業委員會農經處處長曾定表示，近年來，成都市建立了土地流轉資格審查制度，重點對土地流轉受讓方主體資質、農業經營能力、經營項目、土地用途、風險防范，以及是否符合當地產業布局和現代農業發展規劃等事項進行審查審核，并按照土地流轉規模由鄉（鎮）、區（市）縣和市分級進行備案。

　　要解決簽約主體與訴訟主體錯位問題，成都市中院建議，在法律尚未修訂前，行政主管部門可以及時修訂委托流轉協議格式文本，在對村組集體組織的委托權限中增加“因本合同產生的糾紛，授權村組集體組織與土地受讓方協商并代為起訴或應訴”等內容，賦予村組集體組織訴訟主體資格。

　　“由于訴訟主體分散、訴訟請求多元，加之農地在鄉規民約、歷史淵源等各方面衍生出的問題也具有一定的復雜性、復合性，而法院僅通過審理往往難以掌握全面的有效信息，且司法資源單一性和司法手段的剛性短板，導致法院在處理此類糾紛時僅憑一家之力難以獨立調處各方訴求。”邱寒表示，加強法院與農業行政主管部門、鄉鎮政府及村組集體組織的溝通、協調，構建糾紛聯動化解“共同體”，充分借助村社“議事會”自治組織力量，將矛盾化解在基層意義重大。

　　這與主管部門成都市統籌城鄉和農業委員會的意見不謀而合。“充分發揮村組集體自治力量，建立健全土地承包經營糾紛調解仲裁機制，依托大調解工作網格以及基層治理法治化工作機制，積極構建糾紛聯動化解‘共同體’，才能形成合力。”曾定表示。